J.nr. 50.0045, 11. oktober 2005

STÆVNING
(Grundlovssag)

Som advokater for som mandatar for Grundlovskomitéen-2003 vedr. Irak-krigenv/formand Kai Lemberg, Sundvænget 9, 2900 Hellerup

1) Asger Baunsbak-Jensen, Toftegårdsvej 11, 3520 Farum

2) Niels Behrendt, Elsevej 62, 3500 Værløse

3) Nils Bredsdorff, Stestrup Oldvej 31, 4360 Kirke Eskildstrup.

4) Eline Feldman, Halmtorvet 16, 4.th., 1700 København V.

5) Nicolas E. Fischer, Nøjsomhedsvej 17, 2.tv., 2100 København Ø.

6) Anne Regitze Frisenette, Bolbrovej 98, 2960 Rungsted Kyst.

7) John Goodwin, Nordre Kongelundsvej 19, 2300 København S.

8) Gretelise Holm, Dr. Tværgade 39, 1302 København K.

9) Frank Johannesen, Vestervang 23, 2500 Valby.

10) Helle Jørgensen, Molbechsvej 5, 1.th., 2500 Valby.

11) Kate Klokkerholm, Mariagervej 28 A, 9500 Hobro.

12) Peter Kofod, Kilevænget 9, Strib, 5500 Middelfart.

13) Kai Lemberg, Sundvænget 9, 2900 Hellerup.

14) Sandra Lucas, Hermodsgade 23, 4.th., 2200 København N.

15) Georg Metz, Holsteinsgade 9, 2100 København Ø.

16) Lis Møller, Immortellevej 8 C, 2950 Vedbæk.

17) Kalle Nielsen, Scandiagade 14, st.th., 8900 Randers.

18) Ulla Sandbæk, Hovedgaden 45, 3460 Birkerød.

19) Niels Stephensen, Maglevænget 13, 2920 Charlottenlund

20) Frederik Sølberg, Linnésgade 35, 1., 1361 København K.

21) Bent Sørensen, Høje Skodsborgvej 14, 2942 Skodsborg.

22) Ole Villumsen, Moesgård Allé 12, 8330 Mårslet.

23) Jørgen Vogelius, Åboulevard 23, 3.th., 1950 Frederiksberg C.

24) Jørgen Witte, Kolstrup 74, 6200 Aabenraa.

indstævner vi herved Statsminister Anders Fogh Rasmussen,Statsministeriet, Prins Jørgens Gård 11,1218 København K.

til som sagsøgt at give møde i ovennævnte ret på den af retten ved påtegning på denne stævning berammede dag og tid, hvor sagsøgte skal svare i sagen samt medtage de dokumenter, sagsøgte vil påberåbe sig, og hvor vi vil nedlægge de efter indholdsfortegnelsen følgende påstande.

Den ifølge sagsøgtes påstande grundlovsstridige beslutning er truffet af 61 medlemmer af Folketinget d. 21. marts 2003. Statsminister Anders Fogh Rasmussen er sagsøgt under nærværende sag som repræsentant for Staten.

Nærværende sag anlægges ved Østre Landsret i medfør af retsplejelovens § 240, stk. 2.

1. I N D H O L D S F O R T E G N E L S E

2. P Å S T A N D E s.
2.1. PRINCIPALT s.
2.2. SUBSIDIÆRT s.
2.3. BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE PÅSTANDENE s.

3. S A G S F R E M S T I L L I N G s.
3.1. PRINCIPALE PÅSTAND s.
3.1.1. FOLKETINGSBESLUTNING AF 21. MARTS 2003 s.
3.1.2. GRUNDLOVEN OG INTERNATIONAL RET s.
3.1.2.1. Grundlovsrevisionen i 1953 s.
3.1.2.1.1. Ændringen af ordlyden i daværende grundlovs § 18 s.
3.1.2.1.2. Professor, dr.jur. Max Sørensens afhandling i 1949 s.
3.1.2.1.2.1 Briand-Kellog Pagten s.
3.1.2.1.3. Professor, dr. jur. Max Sørensens responsum til forfatningskommissionen i 1953 s.
3.1.2.1.4. Forfatningskommissionens 5.udvalgs arbejde s.
3.1.2.1.4.1. Forfatningskommissionens udkast til bemærkninger til Grundloven s.
3.1.2.1.4.2. Forfatningskommissionens endelige bemærkninger til Grundloven s.
3.1.2.1.4.3. Udenrigsministeriets undersøgelse af Grundlovens overensstemmelse med folkeretten s.
3.1.2.1.5. Nærmere om inddragelsen af international ret ved revisionen i 1953 s.
3.1.2.1.6. Udtalelser fra Folketingets talerstol d. 10. februar 1953 s.
3.1.2.1.6.1. Forfatningskommissionens formand, Hans Hedtoft s.
3.1.2.1.6.2. Formand for Venstres rigsdagsgruppe, Niels Elgaard s.
3.1.2.2. Den norske grundlovs § 26 s.
3.1.2.3. Den svenske regeringsforms forudsætning om overholdelse af folkeretten s.
3.1.2.4. Retsvidenskabelige standpunkter s.
3.1.2.4.1. Professor, dr.jur. Poul Andersen s.
3.1.2.4.2. Professor, dr.jur. Max Sørensen s.
3.1.2.4.3. Professor, dr.jur. Alf Ross s.
3.1.2.4.4. Professor, dr.jur. Henrik Zahle s.
3.1.2.5. Borgernes oplysningsgrundlag forud for folkeafstemningen om 1953-Grundloven s.
3.1.3. INTERNATIONAL RET s.
3.1.3.1. FN Pagtens formål s.
3.1.3.2. Magtanvendelsesforbudet s.
3.1.3.2.1. Første undtagelse til magtanvendelses-forbudet: Retten til selvforsvar s.
3.1.3.2.2. Anden undtagelse til magtanvendelsesforbudet: Sikkerhedsrådets bemyndigelser efter FN Pagtens kap. VII s.
3.1.3.3. Fortolkning af Sikkerhedsrådets bemyndigelser s.
3.1.3.3.1 Dom fra ICJ (Den internationale domstol) s.
3.1.3.3.2. Nærmere om fortolkning af resolutioner fra Sikkerhedsrådet s.
3.1.3.3.3. FN Pagtens bærende værdier s.
3.1.3.3.4. Magtanvendelsesforbudet s.
3.1.3.3.5. Hensynet til Iraks suverænitet s.
3.1.3.4. Fortolkning af bemyndigelsen i resolution 678, 687 og 1441 s.
3.1.3.4.1 Resolution 678 og resolution 687 s.
3.1.3.4.2. Resolution 1441 s.
3.1.3.4.2.1. Sikkerhedsrådets opfattelse ved vedtagelsen af resolution 1441 s.
3.1.3.4.2.2. Sikkerhedsrådets opfattelse i tiden frem til den 19. marts 2003 s.
3.1.3.5. Norges og Sveriges folkeretlige vurderinger af muligheden for magtanvendelse s.
3.1.3.6. Udtalelser s.
3.1.3.6.1. Sikkerhedsrådets opfattelse efter krigens iværksættelse s.
3.1.3.6.2. FN´s generalsekretær, Kofi Annan s.
3.1.3.6.3. UK’s ”attorney general” Lord Goldsmith s.
3.1.3.6.4. Professor, dr.jur. Ole Espersen s.
3.1.3.6.5. Professor, dr.jur. Henning Koch s.
3.1.3.6.6. Lektor, Jens Elo Rytter s.
3.1.3.6.7. UK’s fhv. FN-ambassadør, Jeremy Greenstock s.
3.1.3.7. Dom af 21. juni 2005 fra den tyske forbundsforvalt-ningsdomstol. s.

3.2 SUBSIDIÆRE PÅSTAND s.
3.2.1. Folketingsbeslutning af 21. marts 2003 s.
3.2.1.1. Mandatet til magtanvendelse s.
3.2.1.2. Kommandoforholdene s.
3.2.1.3. Danmarks militære bidrag s.
3.2.1.3.1. Undervandsbåden Sælen s.
3.2.1.3.2. Lægehold s.
3.2.1.3.3. Korvetten Olfert Fischer s.
3.2.1.3.4. Stabs- og forbindelsespersonel s.
3.2.2 NATOs forfatningsretlige stilling s.
3.2.3. Den internationale koalitions organisation s.
3.2.4. Forudsætningen i Grundlovens § 20 s.
3.2.4.1. Grundlovens ordlyd s.
3.2.4.2. Forfatningskommissionens udkast til bemærkninger til Grundloven s.
3.2.4.3. Retsvidenskabelige standpunkter s.
3.2.4.3.1. Professor, dr.jur. Max Sørensen s.
3.2.4.3.2. Professor, dr.jur. Jens Hartig Danielsen s.
3.2.4.3.3. Professor, dr.jur. Henrik Zahle s.
3.2.4.4. Retspraksis vedrørende Grundlovens § 20 s.
3.2.4.4.1. Højesterets dom i Maastricht-sagen II (Ugeskrift for retsvæsen 1998.800H) s.

4. B I L A G S F O R T E G N E L S E s.

5. R E S U M É s.

2. P Å S T A N D E

2.1. PRINCIPALT

Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at folketingsbeslutningen af 21. marts. 2003 om Danmarks deltagelse i det militære angreb på Irak er i strid med Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953.

2.2. SUBSIDIÆRT

Sagsøgte tilpligtes at anerkende, at beslutningen om udsendelse af danske soldater i Irak-krigen som deltagere i den USA-ledede multi-nationale koalition er en suverænitetsafgivelse i strid med Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1953.

2.3. BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE PÅSTANDENE

Den principale påstand angår overtrædelsen af Grundlovens § 19, navnlig dennes stk. 2, der gøres gældende at indebære, at Folketingets samtykke til anvendelse af militære magtmidler kun kan finde sted, i tilfælde af en angrebskrig, der er lovlig ifølge international ret eller i tilfælde af magtanvendelse som retshåndhævelsesmiddel efter FN Pagten. Dette krav var ikke opfyldt, da Folketinget traf beslutning den 21. marts 2003, og er ikke siden opfyldt.

Retstilstanden ifølge Grundloven er centralt beskrevet af professor, dr.jur. og phil. Alf Ross, der var tilforordnet forfatningskommissionen af 1946, og - som nærmere anført nedenfor af sagsøgerne - under møder i denne kommissions 5.udvalg deltog aktivt i forfattelsen af det ny indhold i Grundlovens § 19, stk. 2. Alf Ross anfører:

»Da Danmark gennem sin tilslutning til de Forenede Nationer har afskåret sig fra at gribe til krig som middel for sin udenrigspolitik, taler Grundloven ikke om krig og krigserklæring, men om at anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat, hvilket kun kan forekomme som forsvar og som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med de Forenede Nationers Pagt.«
(Alf Ross, ”Dansk Statsforfatningsret 1”, 1.udg., 1959)
Alf Ross, 1899-1979. Professor i folkeret, retslære og statsforfatningsret. Udgav i 1942 »Lærebog i Folkeret«, og behandlede indgående internationale forhold i sit forfatterskab. Bogen »De Forenede Nationer« udkom i 1962. Hovedværk inden for forfatningsretten er »Dansk Statsforfatningsret, 1-2«, udkom i 1959/1960 og i en række senere udgaver. Dette værk er fortsat hyppigt citeret i den moderne forfatningsret, og Alf Ross har nok mere end nogen anden dansk retsvidenskabsmand sat dagsordenen for fortolkningen af statsforfatningsretten i det 20.århundrede. Medvirkede aktivt i forfatningskommissionens arbejde og havde stor indflydelse på grundlovsrevisionen i 1953, herunder i høj grad bestemmelserne om rigets forhold til udlandet. Opnåede stor international anerkendelse, og adskillige værker er oversat til udenlandsk.

Det hovedstandpunkt, som sagsøgerne fremfører under denne sag, er således, at krigen internationalt er ulovlig, og at Grundlovens egen normregel i denne sammenhæng har optaget normen ifølge international ret og dermed er i overensstemmelse med international lov. Den ulovlige angrebskrig er derfor – allerede af denne grund – også ulovlig ifølge den danske grundlov.

Den subsidiære påstand angår forudsætningen i Grundlovens § 20, om at Grundlovens beføjelser tilkommer rigets myndigheder. Folketinget har med overgivelsen af kommandoen over de danske styrkebidrag til koalitionen ved en suverænitetsafgivelse afgivet en beføjelse, der efter Grundloven tilkommer rigets myndigheder. Dette kan ifølge Grundlovens § 20 kun ske ved lov til mellemfolkelig myndighed, der kræves vedtaget med mindst 5/6 flertal, medmindre forslaget på nærmere foreskreven vis godkendes ved en folkeafstemning.

Ovenstående bemærkninger er sagsøgernes oversigtsmæssige hovedanbringender. Disse søgsmålsgrunde vil i nedenstående afsnit 3. blive uddybet nærmere.

3. S A G S F R E M S T I L L I N G
3.1. PRINCIPALE PÅSTAND
3.1.1. FOLKETINGSBESLUTNING AF 21. MARTS 2003

Den 21. marts 2003 meddelte Folketinget sit samtykke til dansk militær deltagelse i en multinational indsats i Irak. Beslutningen blev vedtaget med et snævert flertal på 61 stemmer for og 50 stemmer imod. 68 folketingsmedlemmer deltog ikke.
Det danske styrkebidrag omfattede en ubåd, en korvet, et lægehold, samt mindre bidrag af stabs- og forbindelsespersonel.
Beslutningsforslaget fremlagdes på baggrund af Iraks talrige krænkelser af internationale forpligtelser pålagt landet via resolutioner fra de Forenede Nationers Sikkerhedsråd.
Magtanvendelsen var begrundet i ønsket om at fjerne Iraks påståede masseødelæggelsesvåben, for derved angiveligt at fjerne truslen mod international fred og sikkerhed i regionen.
Beslutningen om deltagelse i krigen blev taget ved folketingsbeslutning B 118. (Bilag 1)
Det er fast praksis, og følger af en instruks fra Statsministeriet, at alle regeringens lovforslag så vidt muligt skal behandles i justitsministeriet. Dette er ikke gældende for beslutningsforslag. I forbindelse med behandlingen af folketingsbeslutning B 118 opfordrede oppositionen imidlertid gentagne gange til, at beslutningens overensstemmelse med international ret skulle behandles i Justitsministeriet og af uafhængige folkeretseksperter.
På trods af situationens alvor og beslutningens vigtighed og på trods af disse gentagne opfordringer fra oppositionen, blev beslutningsforslag B 118 hverken forelagt Justitsministeriet eller uafhængige folkeretseksperter.
Vurderingen af beslutningsforslagets lovlighed blev foretaget udelukkende på baggrund af det kortfattede notat af 18. marts 2003 fra Udenrigsministeriets folkeretskontor, ”Det juridiske grundlag for iværksættelse af militære forholdsregler mod Irak”. (Bilag 2)

3.1.2. GRUNDLOVEN OG INTERNATIONAL RET
Til støtte for, at folketingsbeslutning B 118 af 18. marts 2003 om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i Irak er i strid med Grundlovens § 19, gøres det gældende, at Grundlovens § 19, stk. 2 skal fortolkes således, at Folketinget kun kan tillade – og regeringen kun kan anvende – militære magtmidler som forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med de Forenede Nationers pagt. Den vedtagne folketingsbeslutning opfylder ikke disse betingelser.

3.1.2.1. Grundlovsrevisionen i 1953
3.1.2.1.1. Ændringen af ordlyden i daværende grundlovs § 18

Grundlovens § 19, stk. 2 har følgende ordlyd:

»Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.«

§ 19 afløste ved grundlovsrevisionen i 1953 § 18 i Danmarks Riges Grundlov af 5. juni 1915 med ændringer af 10.september 1920, der havde følgende ordlyd:

»Kongen kan ikke uden Rigsdagens samtykke erklære Krig eller slutte Fred, indgaa eller ophæve Forbund eller Handelstraktater, afstaa nogen Del af Landet eller indgaa nogen Forpligtelse, som forandrer de bestaaende statsretlige Forhold.«

Den ændrede formulering af Grundlovens § 18 var foranlediget af et responsum af 18.maj 1952, udarbejdet af professor, dr. jur. Max Sørensen, til brug for de forhandlinger, der foregik i forfatningskommissionen af 1946. (Bilag 3).
Max Sørensen, 1913-1981. Professor ved Aarhus Universitet 1947-1972. Beskæftigede sig indgående med forfatningsretlige forhold og international ret. Skrev en række nationalt og internationalt anerkendte værker om disse emner, heriblandt ”Les sources du droit international” 1946, den nedenfor omtalte mindre afhandling om daværende Grundlovs § 18 i 1949, og hovedværket ”Statsforfatningsret” i 1969. Var i perioden 1955-1972 medlem af Den Europæiske Menneskerettighedskommission, og præsident for kommissionen 1967-1972. Dommer ved EF-domstolen i Luxembourg 1973-1979.
3.1.2.1.2. Professor, dr.jur. Max Sørensens afhandling i 1949

Af et brev, dateret den 13.april 1953, fra kommissionsmedlemmet Bertel Dahlgaard til statsminister Erik Eriksen fremgår det, at baggrunden for, at det var professor Max Sørensen, som var blevet bedt om at udarbejde det nævnte responsum, var, at professoren tidligere havde skrevet en artikel om problemer vedr. daværende grundlovs § 18, hvori han allerede var fremkommet med forslag til ændringer af bestemmelsen.
Bertel Dahlgaard må have henvist til Max Sørensens artikel ”Den danske grundlovs regler om parlamentarisk kontrol med udenrigspolitiken”, der er optrykt i det norske ”Tidsskrift for rettsvitenskap” fra 1949, side 97-140. (Bilag 4).

I afhandlingen skriver Max Sørensen følgende, i et afsnit med titlen ”reformforslag”, vedr. mulig ændring af daværende grundlovs § 18:

»Den nugældende bestemmelse i Grundlovens § 18 om, at Kongen ikke uden Rigsdagens samtykke kan erklære krig, er ikke længere ganske tidssvarende efter den folkeretlige udvikling siden 1920. Endnu efter Folkeforbundspagten var det således, at krig under visse omstændigheder var lovlig. Ved sin tilslutning til Briand-Kellog Pagten af 1928 gav Danmark imidlertid afkald på sin hidtidige ret efter folkeretten til at benytte krig »som et redskab for national politik«, og dette almindelige afkald på krig er gentaget i de Forenede Nationers Pagt, ifølge hvis art. 2, stk. 4 medlemsstaterne i deres indbyrdes forhold skal afholde sig fra brug af magt på nogen måde, der er uforenelig med de Forenede Nationers formål. Forskellige nyere forfatninger har draget konsekvenserne af sådanne bestemmelser på den måde, at de i deres tekst har optaget erklæringer om, at vedkommende land ikke vil gribe til krig. Den italienske forfatning af 27. December 1947 erklærer i sin art. 11, at »Italien afviser krig som middel til at løse internationale konflikter«, og den franske forfatning af 27. Oktober 1946 erklærer i sin indledning: »Den franske Republik, sine traditioner tro, efterkommer folkerettens regler. Den vil aldrig iværksætte krig i erobringshensigt og vil aldrig anvende sin styrke mod noget folks frihed.«(fremhævet her)
»Det er ikke i overensstemmelse med dansk forfatningsretlig tradition at optage programerklæringer af denne art i Grundloven, men det synes dog naturligt at drage den konsekvens af den skete folkeretlige udvikling, at der ikke i en revideret grundlovsbestemmelse gives udtryk for en forudsætning om, at den danske stat forbeholder sig frihed til at erklære krig. Det er imidlertid ikke enhver magtanvendelse i mellemfolkelige forhold, der er erklæret folkeretsstridig. Tvangsmidler kan iværksættes efter de Forenede Nationers Pagt art. 41 og 42 og under hensyn til de vidtrækkende politiske og økonomiske følger, sådanne forholdsregler kan få, og til de byrder, deres iværksættelse pålægger den enkelte deltagende stat, synes det naturligt at gøre dansk deltagelse i sådanne tvangsmidler betinget af Rigsdagens samtykke. Også i forsvarsøjemed er anvendelsen af magtmidler lovlige, men situationer kan forekomme, hvor det ikke er muligt at indhente Rigsdagens godkendelse af sådanne skridt, og det er derfor næppe hensigtsmæssigt at ligestille et forsvar mod uberettiget angreb med anvendelse af magt under andre omstændigheder. Et såkaldt kollektivt selvforsvar, der tages op i henhold til de Forenede Nationers pagt art. 51 bør formentlig ligestilles med et egentligt selvforsvar, og forfatningsforskriften derfor udformes således, at den kan omfatte begge kategorier af forsvar.« (fremhævet her). (Bilag 4, side 134-136)

Max Sørensen foreslår i afhandlingens sidste afsnit Grundlovens § 18 ændret, så den skulle lyde som følger:

»Kongen handler på landets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden Rigsdagens samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker statens område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse Rigsdagens medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning.
Bortset fra tilfælde af forsvar mod et uberettiget angreb kan Kongen ej heller uden Rigsdagens samtykke iværksætte tvangsmidler mod nogen fremmed stat.«

Max Sørensen bemærker, at en sådan regel vil »stemme vel overens med danske forfatningsretlige traditioner«, og han bemærker med henvisning til Norges og Sveriges forfatninger, at den ny regel med revidering af reglen om traktatafslutning »understreger fællesskabet mellem de tre lande i bedømmelsen af folkestyrets forhold til udenrigspolitikken.«

3.1.2.1.2.1 Briand-Kellogg Pagten

Som det allerede er anført af sagsøgerne, begrundede professor Max Sørensen blandt andet ændringen af 1920-Grundlovens § 18 med, at Danmark ved Briand-Kellogg Pagten af 1928 og ved de Forenede Nationers Pagt af 1945 havde givet afkald på at benytte krig som redskab for sin udenrigspolitik.
Professor, dr.jur. Carl Rasting skriver i værket ”Folkeretten” fra 1940, at den i Paris den 27.august 1928 afsluttede Briand-Kellogg Pagt, som Danmark ratificerede, oprindelig skyldtes et forslag fra den franske udenrigsminister Aristide Briand til USA om indgåelsen af en traktat mellem de to lande om gensidig afkald på krig som et middel for national politik og gensidig pligt til at afgøre landenes eventuelle stridigheder alene ved fredelige midler. Dette forslag blev af den amerikanske udenrigsminister Frank B. Kellog besvaret med ønsket om afslutning af en almindelig kollektivtraktat, hvorved samtlige tiltrædende magter gav afkald på krig som middel for national politik.

Briand-Kellogg Pagten blev tiltrådt af langt de fleste stater i verden, herunder alle stormagterne. (Jf. Carl Rasting, bilag 5, side 235).
Briand-Kellogg Pagten indeholder en præambel samt tre artikler.

I traktatens præambel udtaler de kontraherende parter deres overbevisning om, at alle ændringer i deres forhold bør tilstræbes udelukkende ved hjælp af fredelige midler og bør gennemføres som » the result of a peaceful and orderly process «. Endvidere anføres det, at enhver af aftaleparterne, som herefter måtte søge at fremme sine nationale interesse ved at tage tilflugt til krig, bør være udelukket fra de i traktaten indeholdte goder.

Pagtens art. 1 og 2 har følgende ordlyd:

Art. 1 »The high Contracting parties solemnly declare in the names of their respective peoples that they condemn recourse to war for the solution of international controversies, and renounce it as an instrument of national policy in their relations with one another.«

Art. 2. » The high Contracting parties agree that the settlement or solution of all disputes or conflicts of whatever nature or of whatever origin they may be, which may arise among them, shall never be sought except by pacific means.«

Traktatens sidste artikel - art. 3 - indeholder ratifikationsbestemmelser. Carl Rasting påpeger, at Briand-Kellog Pagten er ubegrænset i tid, og at den ikke indeholder opsigelsesbestemmelser.

Rasting anfører vedr. traktatens art. 1, at det ud fra pagtens forarbejder kan ses, at der ved art. 1’s omtale af krig kun er tænkt på krigen som et middel til at gennemføre »nationalt egoistisk Udenrigspolitik«, i modsætning til sådanne krige, som hævder folkeretten i almindelighed og staternes fællesinteresser. Rasting nævner som eksempler herpå sanktionskrige efter Folkeforbundets art. 10 eller 16 og art. 13, stk. 4, der vedrører krig til gennemtvingelse af en voldgiftskendelse.
Der er også andre undtagelser i Briand-Kellog Pagten. Disse fremgår af pagtens indhold og forarbejder. På baggrund heraf anfører Rasting, at krig eller anden magtanvendelse er lovlig efter traktaten, hvis der er tale om nødværge og forsvarskrige. Men er påstanden fra vedkommende stat, at den handler i selvforsvar, kun et påskud, vil pagtens art. 1 være anvendelig, jf. præamblen.
Carl Rasting anfører, at den endelige afgørelse af, om der i givet fald foreligger en forsvarskrig eller ej, naturligvis ikke kan ligge hos vedkommende stat selv, men må træffes på objektivt grundlag af kompetente internationale organer, f.eks. den faste mellemfolkelige domstol.

3.1.2.1.3. Professor, dr. jur. Max Sørensens responsum til forfatningskommissionen i 1953

Max Sørensen anfører i sit responsum til forfatningskommissionen af 18.maj 1952, at væsentlige bestanddele af ordlyden af 1920-Grundlovens formulering af § 18 kan føres tilbage til Junigrundloven af 1849 og Fællesforfatningen af 1855. Han foreslår imidlertid forfatningskommissionen at forlade den klassiske terminologi, der taler om, at kongen kan »erklære Krig eller slutte Fred«.

Max Sørensen anfører herom i sit responsum blandt andet følgende:

»…i den nugældende formulering omtales først krigserklæring og fredsslutning, der ikke kan ske uden Rigsdagens samtykke. I realiteten rummer dette led næppe noget væsentligt problem, men da Danmark ved internationale forpligtelser (Briand-Kellogg Pagten af 1928 og De Forenede Nationers Pagt af 1945) har givet afkald på at benytte krig som redskab for sin udenrigspolitik, kunne der måske være anledning til at vælge en formulering, der ikke som den nugældende forudsætter krigserklæring som noget naturligt og legitimt.«(Bilag 3, side 115) (fremhævet her)
…
»Med hensyn til krigserklæring, der efter den nugældende regel kræver Rigsdagens samtykke, er det som ovenfor nævnt et problem, om man i en moderne grundlov bør forudsætte krigserklæring som en legitim statsakt. Ved internationale forpligtelser, og i øvrigt i kraft af en dybt rodfæstet opfattelse af magtanvendelsens plads i internationale forhold, er Danmark afskåret fra at benytte krig som politisk redskab. Kun som forsvar mod et uberettiget angreb og som retshåndhævelsesmiddel er militær magtanvendelse folkeretlig lovlig.« (fremhævet her) (Bilag 3, side 121)

3.1.2.1.4. Forfatningskommissionens 5. udvalgs arbejde

Forfatningskommissionen havde i 1949 nedsat fem underudvalg, der tildeltes forskellige arbejdsopgaver. Kommissionens 5. udvalg havde til formål at gennemgå den gældende grundlov og på baggrund af fremkomne forslag udarbejde en oversigt over, hvad der burde ændres i Grundloven. Ændringerne skulle formuleres som konkrete forslag til ændringer af Grundlovens paragraffer. (jf. Forfatningskommissionens betænkning, bilag 6). Max Sørensens responsum dannede grundlag for forfatningskommissionens 5.udvalgs møder vedr. ændringen af daværende grundlovs § 18.

Det 5. udvalgs forslag til ændring af denne bestemmelse blev i sin helhed optaget i det endelige forslag til ny grundlov, således, at den nuværende grundlovs § 19 er enslydende med udvalgets forslag, med den undtagelse, at ordet »Rigsdag« i forslaget er ændret til ordet »folketing« i det endelige grundlovsforslag.

Det anføres i forfatningskommissionens bemærkninger til Grundloven, at den ændrede formulering som Grundlovens § 19 har fået i forhold til 1920-Grundlovens § 18, er i »overensstemmelse med nyere folkeretlig og statsretlig tankegang«, og at den søger at »udelukke de fortolkningstvivl den nuværende § 18 giver anledning til.« (Betænkningen, bilag 6, side 29)

3.1.2.1.4.1. Forfatningskommissionens udkast til bemærkninger til Grundloven

Forfatningskommissionens 5.udvalg fremkom den 15.januar 1953 med et udkast til bemærkninger til forslaget til ny grundlov. (tilgængeligt i rigsarkivet, se kopi af skrivelse fra forfatningskommissionen af 15.januar 1953, bilag 7, side 1). Udkastets bemærkninger var blevet gennemset af professorerne Poul Andersen og Max Sørensen, der var tilforordnede kommissionen.
Poul Andersen, 1888-1977. Professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet fra 1928-1958. Dr.jur. i 1924 på disputatsen ”Om ugyldige forvaltningsakter”. Bogen ”Dansk Statsforfatningsret”, 1954 var den første opdaterede statsforfatningsretlige fremstilling efter grundlovsrevisionen i 1953. Poul Andersen er især respekteret som en af de vigtigste foregangsskikkelser indenfor forvaltningsretten i Danmark.

Udvalget havde følgende passus som forslag til bemærkninger til § 19, stk. 2:

»Efter at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra at anvende krig som redskab i sin udenrigspolitik, må Grundlovens bestemmelser om krigs begyndelse naturligt indskrænke sig til alene at omfatte forsvar mod væbnet angreb. Formuleringen giver kun kongen bemyndigelse til at lade iværksætte forsvar mod det konkrete angreb”
(Forfatningskommissionens udkast til bemærkninger, tilgængelige i rigsarkivet, bilag 7)

Professor Alf Ross fremkom efterfølgende med rettelser til dette udkast.
Således foreslog han bemærkningerne vedr. § 19, stk. 2 ændret til det følgende:

»Efter at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som redskab for sin udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med De forenede Nationers pagt. Da forsvar mod angreb efter sagens natur ikke kan afvente Rigsdagens samtykke, er det bestemt, at kongen i så fald på egen hånd kan træffe bestemmelse om anvendelse af militære magtmidler, men kun til imødegåelse af det konkrete angreb.«
(Forfatningskommissionens udkast til bemærkninger, tilgængelige i rigsarkivet, bilag 7, side 7)

3.1.2.1.4.2. Forfatningskommissionens endelige bemærkninger til Grundloven

Forfatningskommissionens endelige bemærkninger vedr. denne passus om § 19, stk. 2 er nærmest enslydende med Ross’ forslag. (Alf Ross’ brug af ordet »redskab« i ovennævnte sætning er i kommissionens endelige version afløst af ordet »middel«, og efter »kongen« er der i parentes tilføjet ordet »regeringen«)(se forfatningskommissionens betænkning bilag 6, side 30)

Det anføres endvidere i kommissionens bemærkninger, at angreb på fremmede styrker i udlandet ikke berettiger kongen til at anvende militære magtmidler mod angriberen uden Rigsdagens samtykke, uanset at et sådant angreb kan imødegås efter FN-pagtens bestemmelser om kollektivt selvforsvar og eventuelt i henhold til en anden af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst.

3.1.2.1.4.3. Udenrigsministeriets undersøgelse af Grundlovens overensstemmelse med folkeretten

Ved udarbejdelsen af forslaget til Grundlovens § 19, stk. 2 blev overensstemmelsen mellem folkeret og national ret indgående undersøgt af udenrigsministeriet. Det fremgår således af mødereferatet af det 5. udvalgs 16. møde den 5. januar 1953 (tilgængeligt i rigsarkivet, se bilag 8, side 1), at udenrigsministeren i et svar på et spørgsmål fra et udvalgsmedlem (folketingsmand Julius Bomholt) vedr. anvendelse af militære magtmidler i tilfælde af angreb på fremmede tropper i udlandet, nøje havde gennemgået forslaget til § 19, stk. 2. Man var kommet til det resultat, at forslagets formulering tilfredsstillede de krav, der måtte stilles til det, »herunder at det dækkede Danmarks traktatmæssige forpligtelser.«

3.1.2.1.5. Nærmere om inddragelsen af international ret ved grundlovsrevisionen i 1953

Det fremgår af forfatningskommissionens betænkning, at man i forbindelse med grundlovsrevisionen i et betydeligt omfang inddrog international ret med henblik på at bringe Grundloven i »overensstemmelse med nyere folkeretlig og statsretlig tankegang«, (jf. det ovenfor anførte citat (se betænkningen, bilag 6, side 29)). Som et centralt eksempel på, at grundlovgiver i 1953 har haft særligt fokus på internationale anliggender, kan nævnes Grundlovens § 20, der ligesom § 19 hovedsageligt bygger på professor Max Sørensens responsum. Ifølge betænkningen var denne bestemmelse indført, fordi der i perioden omkring grundlovsrevisionen havde været en udvikling i retning af større mellemfolkeligt samarbejde, også på områder, hvor internationale organisationer tillagdes beføjelser, der hidtil havde været betragtet som en del af den enkelte stats selvstændighed. (jf. betænkningen bilag 6, side 31).
Det fremgår ligeledes af bemærkningerne til Grundlovens § 75, at forfatningskommissionen i overensstemmelse med flere nye forfatninger samt de Forenede Nationers erklæring af 10.december 1948 om menneskerettigheder og andre mellemfolkelige overenskomster, havde »fundet det naturligt, at der også i den danske grundlov optages en bestemmelse, som fastslår samfundets interesse i at skabe rimelige arbejdsmuligheder for den enkelte«. Endvidere behandlede professor Alf Ross i et responsum til forfatningskommissionen vedrørende Grønlands og Færøernes statsretlige stilling spørgsmålet om forpligtelserne i de Forenede Nationers Pagts kapitel XI, specielt forpligtelsen efter art. 73 (b). Det kan således lægges til grund, at international ret helt konsekvent blev inddraget i forberedelserne til den ny grundlov.

3.1.2.1.6. Udtalelser fra Folketingets talerstol d. 10. februar 1953
3.1.2.1.6.1. Forfatningskommissionens formand, Hans Hedtoft

Forfatningskommissionens formand, Hans Hedtoft, bemærkede under 1.behandlingen af grundlovforslaget i Folketinget i 1953 blandt andet følgende vedr. grundlovsforslagets §§ 19 og 20:

»Paragrafferne hviler på et responsum, der er udarbejdet af professor Max Sørensen, og jeg tror, jeg tør sige, at hvert ord er vejet på den finest registrerende vægt«. (Folketingets Forhandlinger, 1952-1953, Spalte 2224)

3.1.2.1.6.2. Formand for Venstres rigsdagsgruppe, Niels Elgaard

Vedrørende forståelsen af Grundlovens § 19, stk. 2 udtalte den forhenværende trafikminister og minister for offentlige arbejder, venstremanden Niels Elgaard (1879-1963), der i perioden 1950-1953 var medlem af forfatningskommissionen og i øvrigt var formand for Venstres rigsdagsgruppe, under 1. behandlingen af grundlovsforslaget den 10. februar 1953 blandt andet følgende om § 19, stk. 2:

»Nøje forbundet med den ny suverænitetsparagraf er de ændringer, der er foreslået med hensyn til Rigsdagens og dermed befolkningens indflydelse på afgørelsen af udenrigspolitiske spørgsmål. Bestemmelserne er tydeliggjort på en række områder; bl.a. pålægges det den siddende regering fremtidig at rådføre sig med det udenrigspolitiske nævn om enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Det fastslås endvidere i bemærkningerne, og det vil jeg gerne understrege, at militære magtmidler kun kan anvendes som forsvar mod angreb eller som sanktioner i overensstemmelse med De Forenede Nationers pagt.« (fremhævet her) (Folketingets Forhandlinger, 1952-1953, Spalte 2230)

3.1.2.2. Den norske grundlovs § 26

Ifølge § 26, 1. pkt. i Norges oprindelige grundlov af 17. maj 1814 havde kongen ret til at »sammenkalle tropper og begynne krig.«
Dette kunne ske uden Stortingets samtykke. Ved en grundlovsrevision den 4. november 1814 blev der i den norske grundlovs § 25 indsat en bestemmelse om, at Norges »tropper og roflotilje« ikke måtte anvendes til en angrebskrig uden Stortingets samtykke. Denne bestemmelse bibeholdtes helt frem til 1917, idet ordene »tropper og roflotilje« dog ved en mindre revision i 1905 blev erstattet med ordene »Hær og Flaate«. Ved grundlovsændring af 29. oktober 1917 blev bestemmelsen i § 25 ophævet, og samtidig ændredes § 26 til dens nuværende ordlyd, der er følgende:
»Kongen har Ret til at sammenkalde Tropper, begynde Krig til Landets Forsvar og slutte Fred, indgaa og ophæve Forbund, sende og modtage Gesandter.«
Den norske ambassadør og embedsmand, doctor juris Erik Colban, skrev i 1961 i det anerkendte værk ”Stortinget og Utenrikspolitikken” følgende om ordlydsændringen af den norske grundlovsbestemmelse:
»…§ 26 ble endret derhen at kongen bare fikk rett til å sammenkalle tropper og begynne krig til landets forsvar..Kongen kan altså uten Stortingets samtykke sammenkalle tropper og begynne krig. Men han kan bare begynne krig til landets forsvar, og han handler i strid med grunnloven hvis han innlater seg på noen annen form for krig, hvad enten nasjonalforsamlingen går med på det eller ikke«. (fremhævet her) (Colban side 90, bilag 9)

Erik Colban uddybede endvidere sine synspunkter, idet han påpegede, at Grundloven efter ændringen i 1917 »forbød all annen Krig enn forsvarskrig« (Bilag 9, side 91). Imidlertid bemærker Colban samtidig følgende om Norges forhold til bl.a. internationale organisationer og alliancer:
»Grl. § 26 forbyr at Norge er med på et angrep, men den kan ikke tolkes derhen at den umuliggjør kollektivt forsvar. Et forbud mot deltakelse i kollektivt forsvar ville bety en innskrenkning i muligheten til å verge landet, som ikke følger af bestemmelsens formål og heller ikke nødvendigvis av dens ordlyd, og som dessuten ville stride mot dens ideologiske baggrunn. Angrepskrig forbys, men ikke tiltak som fremmer fredssaken. Hvis Norge avgir stridskrefter for å delta i en væpnet aksjon som sikkerhedsrådet setter i verk i henhold til art. 42 i de Forente Nasjoners pakt, eller hvis vårt land erklærer krig mot en stat som har angrepet et annet medlem af Atlanterhavspaktens organisasjon, må handlingen betraktes som en krig ”til Landets Forsvar”. « (Bilag 9, side 102)

Vedr. et historisk eksempel fra 2. verdenskrig, hvor Norge med tilbagevirkende kraft erklærede Japan krig, uanset landet var blevet befriet, påpeger Colban blandt andet følgende:
»…det er et stort spørgsmål om erklæringen ikke er i strid med kravet i grl. § 26 om at kongen bare kan begynne krig til landets forsvar. Hvis de ord som er benyttet i grl. § 26 overhodet skal ha noen mening, så kan, som sagt, kongen neppe ha adgang til å erklære krig…« (Bilag 9)

Det må konkluderes, at påbegyndelsen af en angrebskrig ikke er lovlig efter norsk ret, medmindre det sker som forsvar eller som led i kollektivt forsvar, som »fremmer fredssaken«, hvilket ifølge det ovenfor anførte kun kan ske i overensstemmelse med FN.

3.1.2.3. Den svenske regeringsforms forudsætning om overholdelse af folkeretten

Den svenske regeringsforms § 10:9 forudsætter, at der i krigstid handles i overensstemmelse med folkeretten. Bestemmelsens sidste pkt. har følgende ordlyd:

»Regeringen får bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.«
3.1.2.4. Retsvidenskabelige standpunkter

De toneangivende statsretlige forfattere, professorerne Poul Andersen, Max Sørensen og Alf Ross, der, som det fremgår af det foregående, alle deltog aktivt i forberedelserne til 1953 Grundloven, omtaler alle begrænsninger i den militære magtanvendelse i deres lærebøger.

3.1.2.4.1. Professor, dr.jur. Poul Andersen

Poul Andersen anfører i ”Dansk Statsforfatningsret” fra 1954 følgende:

»Ifølge Grl. 1920 § 18 kunde Kongen ikke uden Rigsdagens Samtykke erklære Krig eller slutte Fred. Grl. 1953 har ikke villet anvende Udtrykket »erklære Krig«, idet man er gaaet ud fra, at der kun vil blive Tale om militær Magtanvendelse som Forsvar mod et uberettiget angreb og som Retshaandhævelsesmiddel.« (side 493)

3.1.2.4.2. Professor, dr.jur. Max Sørensen

Max Sørensen anfører i sin ”Statsforfatningsret” fra 1969 (og ligeledes i 2.udgaven af værket v/Peter Germer) følgende om retsstillingen:

»I konstitutionelle forfatningssystemer er det i dette århundrede blevet sædvanligt, at spørgsmålet om krig og fred kun kan afgøres af regeringen med folkerepræsentationens medvirken. Således også i grl. 1920 (modsat ældre danske grundlove) hvorefter kongen ikke uden Rigsdagens samtykke kunne erklære krig eller slutte fred. Ved grundlovsrevisionen 1953 ændredes denne regel under hensyn til den stedfundne folkeretlige udvikling, således at der ikke længere forudsås krigserklæring og fredsslutning, men militære aktioner enten som selvforsvar eller som internationalt retshåndhævelsesmiddel. (side 280) (fremhævet her)

3.1.2.4.3. Professor, dr.jur. Alf Ross

Alf Ross skriver i sin fremstilling ”Dansk Statsforfatningsret” fra 1959 (og i alle senere udgaver af denne lærebog) følgende om problemstillingen:

»Da Danmark gennem sin tilslutning til de Forenede Nationer har afskåret sig fra at gribe til krig som middel for sin udenrigspolitik, taler Grundloven ikke om krig og krigserklæring, men om at anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat, hvilket kun kan forekomme som forsvar og som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med de Forenede Nationers Pagt.« (Dansk Statsforfatningsret, 1.udg., 1959 side 337).

3.1.2.4.4. Professor, dr.jur. Henrik Zahle

I kommentaren til Grundlovens § 19 i ”Karnovs Lovsamling” 2005 ved professor, dr. jur. Henrik Zahle, behandles problemstillingen på tilsvarende måde:

»Efter at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med FN-pagten.«

Henrik Zahle skriver i overensstemmelse hermed følgende i sin statsretlige fremstilling, ”Dansk Forfatningsret, bd. 2”, 2003, side 142:

»Med Danmarks tilslutning til De Forenede Nationer afstod Danmark fra at gøre brug af krig som et middel for dansk udenrigspolitik – et afkald, som Danmark inden da længe havde efterlevet af bitter militær erfaring, snarere end som følge af juridiske bindinger. Bestemmelsen i Grundloven 1920 § 18 om, at kongen ikke uden Rigsdagens samtykke kunne erklære krig eller slutte fred, blev erstattet af den…omtalte regel om regentens adgang til forsvar mod væbnet angreb. Anvendelse af militære magtmidler kan imidlertid blive aktuel inden for FN´s rammer. Dette kan dels bestå i deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med FN-pagten, dels som deltagelse i FN´s fredsbevarende forholdsregler.«

3.1.2.5. Borgernes oplysningsgrundlag forud for folkeafstemningen om 1953-Grundloven

En grundlovsrevision gennemføres ved en ekstraordinær skærpelse af lovproceduren. 1920-Grundloven stillede i lighed med gældende grundlovs § 88 et kvalificeret krav til ændring af Grundloven. I henhold til 1920-Grundlovens § 94 skulle et forslag til ny grundlov først vedtages af begge Rigsdagens ting. Herefter skulle forslaget – hvis regeringen ønskede at fremme sagen, efter opløsning af Rigsdagen og almindeligt valg inden et halvt år, forelægges folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse ved en direkte afstemning. Havde et flertal af de i afstemningen deltagende og mindst 45 pct. af samtlige vælgere afgivet deres stemme for Rigsdagens beslutning, var grundlovsforslaget vedtaget.

Sagsøgerne har ved sagsforberedelsen systematisk undersøgt presseomtalen af grundlovsforslaget i de vigtigste landsdækkende aviser i perioden fra slutningen af januar 1953 (hvor forfatningskommissionen af 1946 afsluttede sin virksomhed) og frem til folkeafstemningen den 28.maj 1953. Nærmere bestemt har Berlingske Tidende, BT, Jyllandsposten, Politiken og Socialdemokraten været undersøgt. Sagsøgerne har i pressens omtale af forslaget ikke i noget tilfælde kunnet finde holdepunkter for anden fortolkning eller udlægning af Grundlovens § 19, stk. 2, end den af sagsøgerne påberåbte fortolkning, der er granitfast funderet på forarbejderne samt bemærkningerne til lovforslaget og Niels Elgaards udtalelser fra Folketingets talerstol.

Borgere, der i 1953 ønskede at blive bekendt med § 19, stk. 2’s indhold, kan ikke have fået nogen anden opfattelse, end at det vil blive i strid med 1953 Grundloven at anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat i strid med folkeretten. Det kan således lægges til grund, at den omtale der fulgte med grundlovsforslaget, for den enkelte borger, der som en del af den udvidede lovgivningsmagt stemte for lovforslaget, har betragtet folkeretsnormen og Grundlovens norm om militær magtanvendelse som sammenfaldende.

Procesopfordring:
Sagsøgerne opfordrer sagsøgte til at dokumentere, at et medlem af Folketinget eller landstinget, eller nogen borgere der deltog i afstemningen, på nogen måde har været præsenteret for en anden fortolkning af Grundlovens § 19, stk. 2, end den af sagsøgerne fremførte.

På grundlag af ovennævnte gennemgang af forarbejderne til Grundlovens § 19, stk. 2 og øvrigt fortolkningsbidrag vedrørende denne bestemmelse gøres det gældende:

(1) At ændringen af Grundlovens § 19, stk. 2 i forhold til 1920 Grundlovens § 18 - herunder ændringen af ordene »erklære Krig eller slutte Fred« til »anvende militære magtmidler« - indebærer et forbud mod at anvende militære magtmidler mod nogen anden stat, medmindre det sker som forsvar mod angreb eller i overensstemmelse med de Forenede Nationers pagt.

(2) At en sådan fortolkning af Grundlovens § 19, stk. 2 er en klar følge af de forslag til ændringer af Grundlovens § 18, der fremgår af professor, dr.jur., Max Sørensens responsum af 18.maj 1952, og at bemærkningerne i dette responsum yderligere underbygges af den artikel, Max Sørensen skrev i 1949 om den danske grundlovs regler om parlamentarisk kontrol med udenrigspolitikken, hvor det bl.a. fremgår, at det ifølge Max Sørensen ville være »naturligt at drage den konsekvens af den skete folkeretlige udvikling, at der ikke i en revideret Grundlovsbestemmelse gives udtryk for en forudsætning om, at den danske stat forbeholder sig frihed til at erklære krig.«

(3) At Max Sørensen i sit responsum blandt andet lægger til grund, at Danmark ved sine internationale forpligtelser og i øvrigt i kraft af en »dybt rodfæstet opfattelse af magtanvendelsens plads i internationale forhold« er afskåret fra at benytte krig som politisk redskab, hvorfor denne opfattelse må lægges til grund for forståelsen af § 19.

(4) At Danmark i øvrigt ved ratifikationen af Briand-Kellogg-pagten af 1928 kun har understreget, hvad der gennem talrige år har været Danmarks konsekvente politik, nemlig at landet ikke har anset det for legitimt at anvende angrebskrig som middel i sin udenrigspolitik.

(5) At grundlovgiver med ændringen af ordlyden af 1920-Grundlovens § 18, herunder ændringen af ordene »erklære krig« til ordene »anvende militære magtmidler«, jf. Max Sørensens responsum, i øvrigt har haft til hensigt at bringe Grundloven på højde med den folkeretlige udvikling efter verdenskrigene, som blandt andet er manifesteret i den af Danmark indgåede Briand-Kellog-pagt samt FN-pagten og de øvrige internationale konventioner, Danmark havde ratificeret i netop den periode, hvor forfatningskommissionen arbejdede, hvilket indebar, at man på dette område ikke indrømmede lovgivningsmagten nogen mulighed for at bryde med folkeretten.

(6) At Max Sørensens responsum har helt afgørende betydning som fortolkningsbidrag for Grundlovens § 19 jf. forfatningskommissionens formand Hans Hedtofts bemærkninger under 1.behandlingen til lovforslaget om, at »hvert ord er vejet på den finest registrerende vægt«.

(7) At såvel forfatningskommissionens 5. udvalgs oprindelige udkast til Grundloven, som Alf Ross’ ændringsforslag og de endeligt udformede bemærkninger entydigt understreger, at udvalget med forslaget til ændringen af ordene »erklære Krig« i daværende grundlovs § 18 til »anvendelse af militære magtmidler« i forslaget havde til hensigt at foreslå grundlovgiver at indskrænke statens muligheder for at anvende krig som redskab for sin udenrigspolitik, såfremt dette ikke skete i selvforsvar eller i overensstemmelse med de Forenede Nationers pagt.

(8) At kun denne opfattelse af Grundlovens § 19, stk. 2 harmonerer med de af det 5. udvalgs medlem, formanden for Venstres rigsdagsgruppe Niels Elgaard, fremsatte udtalelser under 1.behandlingen af lovforslaget i Rigsdagen ved Folketingets 1.behandling af grundlovsforslaget den 10.februar 1953.

(9) At det ifølge sagsøgerne er evident, at Niels Elgaard, som formand for partiets Venstres regeringsgruppe qua sin fortid som minister og qua sin deltagelse i møderne i det 5. udvalg, har haft specifikt kendskab til de af Max Sørensen, Poul Andersen og Alf Ross fremførte synspunkter.

(10) At man ved grundlovsrevisionen i 1953 i øvrigt helt konsekvent inddrog international ret, med henblik på at bringe Grundloven i »overensstemmelse med nyere folkeretlig og statsretlig tankegang«, i blandt andet Grundlovens § § 20 og 75, hvilket understreger, at man havde til hensigt at overholde gældende folkeret, og følgelig ikke havde til hensigt at udstyre landet med en mulighed for at erklære krig, medmindre dette var konformt med de internationale forpligtelser, Danmark havde påtaget sig.

(11) At professor, dr. jur., Poul Andersen, der var tilforordnet forfatningskommissionen, i værket ”Dansk Statsforfatningsret” fra 1954 antager, at grundlovgiver er »gaaet ud fra, at der kun vil blive Tale om militær Magtanvendelse som Forsvar mod et uberettiget angreb og som Retshaandhævelsesmiddel«, og at en beføjelse til at føre krig i andre tilfælde derfor må være udelukket for rigets myndigheder.

(12) At professor, dr. jur., Max Sørensen, der var forfatter til det ovenfor nævnte responsum, som lagde grundlaget for Grundlovens § 19, stk. 2, i sin fremstilling ”Statsforfatningsret” fra 1969, er af tilsvarende opfattelse.

(14) At professor, dr.jur., Alf Ross i sin fremstilling ”Dansk Statsforfatningsret” fra 1959 – og i alle senere udgaver af denne lærebog - er af tilsvarende opfattelse. Dette gælder også den seneste af Ole Espersen gennemarbejdede og ajourførte udgave fra 1980.

(15) At udsagn i den forfatningsretlige litteratur vedrørende Grundlovens § 19, fremsat af professorerne Poul Andersen, Max Sørensen og Alf Ross, alle må tillægges overordentlig stor vægt i en efterfølgende fortolkning af denne grundlovsbestemmelse, således som denne også klart er udtrykt fra Folketingets talerstol, ved formanden for venstres rigsdagsgruppe, Niels Elgaards udtalelse. Alle tre professorer var medkoncipister til bestemmelsen og dennes bemærkninger, og mere end nogen andre har disse professorer haft indsigt i, hvad der var forfatningskommissionens, og dermed grundlovgivers formål med bestemmelsen.

(16) At den herskende opfattelse i den juridiske teori også i dag er i overensstemmelse med føromtalte professorers opfattelse, jf. kommentaren til "Karnovs Lovsamling" v/professor, dr. jur., Henrik Zahle 2005, samt omtalen af bestemmelsen i samme forfatters værk "Dansk forfatningsret, bd. 2" fra 2003.

(17) At den grundlovsændring, der i 1917 blev foretaget i § 26 i Kongeriget Norges Grundlov, hvorved der opstilledes et forbud mod »all annen Krig enn forsvarskrig«, underbygger, hvad professor Max Sørensens antog, var en »dybt rodfæstet opfattelse af magtanvendelsens plads i internationale forhold: nemlig at angrebskrig var forbudt, medmindre der var tale om selvforsvar eller internationalt retshåndhævelsesmiddel. Også i lyset af den norske bestemmelse må den ny udformning af den danske grundlovs § 19, stk. 2 forstås som værende indskrænket til at forbyde en angrebskrig i strid med folkeretten.

(18) At en sådan forståelse i øvrigt harmonerer bedst med, at krig i henhold til svensk lovgivning skal udkæmpes i overensstemmelse med folkeretten.

(19) At forfatningerne i Danmark, Norge og Sverige i øvrigt hviler på et fælles grundlag for så vidt angår forholdet til udlandet, jf. Max Sørensens artikel i Tidsskrift for Rettsvitenskap, 1949, side 140.(bilag 4, side 140)

(20) At den enkelte borger, der deltog i afstemningen om grundlovsforslaget, ikke kunne få anden opfattelse, end at den ny bestemmelse i § 19, stk. 2 indeholdt forbud mod anvendelsen af militære magtmidler, såfremt dette var i strid med FN-pagten. Professor max Sørensens responsum og lovforslagets bemærkninger kan ikke opfattes på nogen anden måde. De fra Folketingets talerstol fremsatte og uimodsagte ytringer fra den højtstående venstrepolitiker, Niels Elgaard om, at militære magtmidler kun kan anvendes som forsvar mod angreb eller som sanktioner i overensstemmelse med de Forenede Nationers Pagt, understreger utvetydigt, at forbuddet var et vigtigt formål for den ny bestemmelse.

(21) At der ved en grundlovsrevision må stilles krav om tilstrækkelig oplysning af den enkelte vælger forud for afholdelsen af folkeafstemningen, hvis denne procedure overhovedet skal have nogen mening. Ved gennemgang af de vigtigste landsdækkende aviser i perioden fra slutningen af januar 1953 (hvor forfatningskommissionen af 1946 afsluttede sin virksomhed) og frem til folkeafstemningen den 28.maj 1953 er der ikke blevet præsenteret en anden fortolkningsmulighed for deltagerne i afstemningen, end den, at angrebskrig betragtes som grundlovsstridig, medmindre det sker som forsvar eller i overensstemmelse med folkeretten.

3.1.3. INTERNATIONAL RET
Til støtte for at folketingsbeslutning B 118 af 18. marts 2003 om dansk militær deltagelse i en multinational indsats i Irak er i strid med Grundlovens § 19 gøres det gældende, at angrebskrigen strider imod international ret.

3.1.3.1. FN Pagtens formål

Ved kongelig resolution af 11. september 1945 ratificerede Danmark de Forenede Nationers Pagt. FN Pagten blev kundgjort som bekendtgørelse nr. 8 af 26. juni 1945 i Lovtidende C.

Et af de helt overordnede formål med FN Pagten er at opretholde international fred og sikkerhed.

Af præamblens 7. led fremgår det således at

»VI DE FORENEDE NATIONERS FOLK BESLUTTEDE PAA … at sikre, ved Anerkendelse af Grundsætninger og Fastlæggelse af Fremgangsmaader, at væbnet Magt ikke vil blive anvendt undtagen i fælles Interesse« (Fremhævet her)

Formålet kommer ligeledes til udtryk i formålsbestemmelserne Art. 1, stk. 1:

»(De Forenede Nationers Formaal er) at opretholde mellemfolkelig Fred og Sikkerhed og i dette Øjemed: træffe effektive fælles Forholdsregler til Forebyggelse og Fjernelse af Trusler mod Freden og til Undertrykkelse af Angrebshandlinger eller andre Brud paa Freden, og ved fredelige Midler og i Overensstemmelse med Retfærdighedens og Folkerettens Grundsætninger at ordne eller bilægge mellemfolkelige Tvistigheder eller Situationer, som kunde føre til Brud paa Freden;«

og Art 2, stk. 4

»Alle Medlemmer skal i deres mellemfolkelige Forhold afholde sig fra Trusel om Magtanvendelse eller Brug af Magt, det være sig mod nogen Stats territoriale Integritet eller politiske Uafhængighed eller paa nogen anden Maade, der er uforenelig med de Forenede Nationers Formaal.«

FN Pagtens absolutte udgangspunkt er således, at internationale konflikter så vidt muligt skal løses med fredelige midler, at magtanvendelse kun må finde sted som sidste udvej og kun, hvor det er i det internationale samfunds fælles interesse.

3.1.3.2. Magtanvendelsesforbudet

I overensstemmelse med dette formål fastslår FN Pagtens Art. 2, stk. 4:

»Alle Medlemmer skal i deres mellemfolkelige Forhold afholde sig fra Trussel om Magtanvendelse eller Brug af Magt, det være sig mod nogen Stats territoriale Integritet eller politiske Uafhængighed eller paa nogen anden Maade, der er uforenelig med de Forenede Nationers Formaal.«

Med dette magtanvendelsesforbud er angrebskrig således som hovedregel forbudt efter international ret.

Til støtte for den nedlagte påstand gøres det gældende

(22) At der efter FN Pagtens Art. 2, stk. 4 gælder et generelt forbud mod magtanvendelse.

(23) At magtanvendelsesforbudet er i fuld overensstemmelse med FN Pagtens formål.

(24) At selve FN Pagtens eneste undtagelser til magtanvendelsesforbudet er 1) en ret til selvforsvar jf. FN Pagtens Art. 51, og 2) fælles militære aktioner efter særlig beslutning af FN´s Sikkerhedsråd jf. FN Pagtens kap. VII

(25) At bevisbyrden for at magtanvendelsen dækkes af en af de nævnte undtagelser påhviler de magtanvendende stater.

3.1.3.2.1. Første undtagelse til magtanvendelsesforbudet – Retten til selvforsvar

Retten til selvforsvar er efter ordlyden i Art. 51 begrænset til tilfælde, hvor en stat har været udsat for et væbnet angreb.

Det gøres gældende

(26) At ingen i den USA-ledede koalition, forud for angrebskrigen, havde været udsat for et væbnet angreb fra Irak.

(27) At der ikke forelå nogen overhængende fare for eller overhængende trussel om angreb fra Irak, hvorfor diskussionen, om hvorvidt der eksisterer en ret til anteciperet selvforsvar, er irrelevant.

(28) At angrebet følgelig ikke kan legitimeres som selvforsvarshandling.

Udenrigsministeriets folkeretskontor afviste tillige at legitimere magtanvendelse i forbindelse med Irak som selvforsvarshandlinger, idet det hertil den 18. marts 2003 anførte:

»I den aktuelle diskussion om det legale grundlag for et eventuelt militært angreb på Irak, må interessen naturligt nok koncentreres om den anden undtagelse, hvorefter militære forholdsregler kan benyttes, såfremt Sikkerhedsrådet…«. (Jf. notatet ”Det juridiske grundlag for iværksættelse af militære forholdsregler mod Irak”, Bilag 2)

3.1.3.2.2. Anden undtagelse til magtanvendelsesforbudet – Sikkerhedsrådets bemyndigelser efter FN Pagtens kap. VII

Ansvaret for at opretholde fred og sikkerhed er ved FN Pagtens Art. 24, stk. 1 overgivet til FN´s Sikkerhedsråd, der efter Art. 27, stk. 3 træffer beslutninger efter kvalificeret flertal (9 stemmer ud af 15), dog således at de 5 permanente medlemmer har vetoret.

Hjemlen til Sikkerhedsrådets bemyndigelser om magtanvendelse er givet i FN Pagtens Art. 42:

»Skulde Sikkerhedsraadet skønne, at de ved Artikel 41 hjemlede Forholdsregler vilde være utilstrækkelige eller har vist sig at være utilstrækkelige, kan det tage saadanne Skridt ved Anvendelse af Luft-, Sø- eller Landstridskræfter, som maatte være nødvendige for at opretholde eller genoprette mellemfolkelig Fred og Sikkerhed…….« (Fremhævet her)

I tilfælde af trussel mod den internationale fred og sikkerhed kan Sikkerhedsrådet således, ved resolutioner, bemyndige medlemsstaterne til at anvende magt på Sikkerhedsrådets vegne.

Sikkerhedsrådet havde ikke forud for angrebskrigen mod Irak givet specifik bemyndigelse til denne magtanvendelse. En eventuel bemyndigelse må derfor søges i de tidligere resolutioner.

I notat af 18. marts 2003 fra Udenrigsministeriets folkeretskontor, ”Det juridiske grundlag for iværksættelse af militære forholdsregler mod Irak” (bilag 2), som danner grundlag for folketingsbeslutning B118 og i bemærkningerne til B118, henvises der til resolutionerne 678, 687 og 1441 som grundlag for angrebet på Irak.

3.1.3.3. Fortolkning af Sikkerhedsrådets bemyndigelser

Der findes hverken i FN-pagten eller andetsteds traktatbestemmelser, der udtrykker, hvem der fortolker sikkerhedsrådets resolutioner, eller hvorledes den nærmere fremgangsmåde ved fortolkning skal være. Professor Alf Ross skriver i værket, ”De Forenede Nationer”, følgende om løsning af fortolkningsproblemer i de Forenede Nationers institutioner:

»I mangel af nogen udtrykkelig bestemmelse i pagten om løsning af fortolkningsproblemer må det i overensstemmelse med almindelige grundsætninger antages at det tilkommer hvert enkelt organ for sig at tage stilling til de fortolkningsspørgsmål der rejser sig ved organets udøvelse af sine funktioner i henhold til pagten. Som regel vil fortolkningsspørgsmålet ikke blive sat til særskilt afstemning og afgørelse, men afgørelsen vil forudsætningsvis ligge indeholdt i de beslutninger der direkte angår funktionsudøvelsen.«(Ross, De Forenede Nationer, side 55)

Tilsvarende synspunkt er i 2003 fremført af professor, dr. jur., Carsten Henrichsen:

»Når der er etableret et – internationalt – organ, der kan træffe beslutninger med bindende virkning for medlemmerne af den pågældende organisation, må det i sagens natur også være det samme organ, der tager stilling til eventuelle uklarheder eller andre udestående spørgsmål, der knytter sig til disse beslutninger.«
(netpublikation af 6. maj 2003, ”Selskab for fremtidsforsknings” hjemmeside den 8. maj 2003) (Bilag 10)

Fortolkning af Sikkerhedsrådets resolutioner må derfor, hvor der er tvivl om rækkevidden af en given bemyndigelse, først og fremmest søges afklaret i Sikkerhedsrådet.

Hvor Sikkerhedsrådet imidlertid ikke kan blive enige om at vedtage en præciserende resolution, kan medlemsstaterne komme i en situation, hvor de er nødsaget til selv at fortolke bemyndigelsen i en given resolution.

3.1.3.3.1 Dom fra ICJ (Den internationale domstol)

Den internationale domstol (ICJ) udtalte i 1971 i en rådgivende udtalelse følgende om fortolkning af sikkerhedsrådets resolutioner:

»Sproget i en sikkerhedsrådsresolution bør omhyggeligt analyseres, inden der kan drages en konklusion om resolutionens bindende virkning... I lyset af den i artikel 25 fastsatte bemyndigelse, skal spørgsmålet om, hvorvidt den rent faktisk er blevet udøvet, afgøres fra sag til sag under hensyntagen til betingelserne i den resolution, der skal fortolkes, den forudgående drøftelse, de påberåbte bestemmelser i charteret og generelt alle omstændigheder, der kan bidrage til at fastsætte de retslige konsekvenser af en sikkerhedsrådsresolution.« (Fremhævet her) (Dommen ”Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council resolutions 276 (1970)”, ICJ Reports 1971, pr. 114. (Bekræftet oversættelse, bilag 33)

3.1.3.3.2. Nærmere om fortolkning af resolutioner fra Sikkerhedsrådet

En bemyndigelse med hjemmel i Art. 42 må i et tilfælde, hvor de enkelte medlemsstater er nødsaget til selv at fortolke, altså fortolkes bl.a. i lyset af FN Pagten og formålene bag denne.

Til støtte for en sådan fortolkningsmetode er FN Pagtens Art. 25:

»Medlemmer af de Forenede Nationer gaar ind paa at anerkende og udføre Sikkerhedsraadets Beslutninger i Overensstemmelse med nærværende Pagt.«

Endvidere ligger der i kravet om at fortolke bemyndigelser i lyset af FN Pagten også et krav om fortolkning i god tro. Dette er kommet til udtryk i FN Pagtens Art. 2 stk. 2:

»Alle Medlemmer skal for at sikre ethvert af den de Rettigheder og Goder, der følger af Medlemsskabet, i god Tro opfylde de Forpligtelser, de har paataget sig i Henhold til nærværende Pagt.« (Fremhævet her)

Kravet om fortolkning i god tro er almindeligt anerkendt i folkeretten. I præamblen til Traktatsretskonvention (Wienerkonventionen om traktatretten) - underskrevet og ratificeret af Danmark i 1969 – konstaterer de underskrivende stater således, at grundsætningerne om frivilligt samtykke og god tro og reglen ”pacta sunt servanda” er alment anerkendte.

I overensstemmelse hermed skriver lektor ved Københavns Universitet, Ole Spiermann i 2004 følgende:

»Med forbehold for hjemmelsmæssige indsigelser vil det være kritisabelt at fortolke en resolution i direkte modstrid med et permanent medlems udtrykkeligt tilkendegivne intention.« (”Moderne folkeret” 2004, s. 526)

3.1.3.3.3. FN Pagtens bærende værdier
3.1.3.3.4. Magtanvendelsesforbudet

Magtanvendelsesforbudet i FN Pagtens Art. 2, stk. 4, er en af grundpillerne i den internationale retsorden. Således anfører lektor Ole Spiermann, at

»bestemmelsen knæsatte et almindeligt forbud mod magtanvendelse« (”Moderne folkeret”, 2004, s 516)

og i artikel i ”Juristen” nr. 1 – 2004 s. 8:

»... er magtanvendelsesforbudet en bærende værdi i den internationale retsorden«. (Fremhævet her)

Ligeledes anfører docent, dr. jur. Frederik Harhoff i bogen ”Folkeret” 2003, s. 274 at

»angrebskrig (aggression) er således altid forbudt efter FN Pagten«

3.1.3.3.5. Hensynet til Iraks suverænitet

FN pagtens artikel 2, stk. 1 understreger, at organisationen betragter staternes suverænitet som et bærende hensyn:

»Organisationen hviler på grundsætningen om alle dens medlemmers suveræne ligeberettigelse.«

Professor, dr. jur. Alf Ross har i ”De Forenede Nationer” nærmere undersøgt, hvad begrebet suverænitet dækker over. Han anfører nærmere om bestemmelsen:

»En analyse af teoriens sprogbrug viser, at udtrykket »suverænitet« anvendes som betegnelse for i det mindste tre forskellige egenskaber ved en veludviklet stat, nemlig 1), at staten besidder selvstyre, hvilket vil sige, at den er højeste retsmagt umiddelbart i forhold til borgerne; 2), at staten besidder handleevne, hvormed menes at staten er beføjet til at optræde som handlende enhed i forhold til andre stater: at træde i diplomatisk forbindelse med dem og indgå aftaler med dem i form af traktater og andre folkeretlige arrangementer; og 3) at staten besidder udstrakt handlefrihed, hvilket vil sige at den ikke er underkastet folkeretlige forpligtelser af usædvanligt vidtgående indhold, især vedrørende dens vitale interesser såsom dens rådighed over eget territorium og eget militært magtapparat.« (Ross, De Forenede Nationer, side 69)

Hensynet til Iraks suverænitet er udtrykkeligt fastslået i samtlige de i denne sag påberåbte resolutioner fra FNs Sikkerhedsråd. Således anførtes det også i den nedenfor omtalte resolution 1441 (bilag 13), at medlemsstaterne genbekræftede forpligtelserne (»reaffirmning the commitment«) for alle medlemsstater til suveræniteten og den territorielle integritet for Irak, Kuwait og nabolandene. (Iraq, Kuwait and the neighbouring States).

Undtagelserne til de afgørende, bærende værdier i FN-traktaten, såsom magtanvendelsesforbuddet og hensynet til Iraks suverænitet, må underlægges en indskrænkende fortolkning.

For så vidt angår fortolkning af Sikkerhedsrådets bemyndigelser gøres det således gældende

(29) At Sikkerhedsrådet er den primære fortolker af dets egne bemyndigelser.

(30) At medlemsstaterne derfor ikke kan fortolke en bemyndigelse i direkte modstrid med tilkendegivelser fra et flertal i Sikkerhedsrådet – og navnlig ikke i modstrid med tilkendegivelser fra permanente medlemmer.

(31) At FN Pagtens Art. 25 forpligter medlemsstaterne til at udføre Sikkerhedsrådets beslutninger i overensstemmelse med FN Pagten.

(33) At medlemsstaterne, hvor disse er nødsaget til selv at foretage den fornødne fortolkning, følgelig er forpligtet til at foretage denne fortolkning i overensstemmelse med FN Pagtens formål.

(33) At magtanvendelsesforbudet er en bærende værdi i FN Pagten, hvorfor undtagelserne må fortolkes indskrænkende.

(34) At hensynet til Iraks suverænitet ligeledes fordrer en indskrænkende fortolkning af Sikkerhedsrådets bemyndigelser.

(35) At fortolkningen jf. folkeretlig fortolkningssædvane og FN Pagtens Art. 2, stk. 2 er underlagt et krav om god tro.

3.1.3.4. Fortolkning af bemyndigelsen i resolution 678, 687 og 1441

3.1.3.4.1 Resolution 678 og resolution 687

I forbindelse med Iraks invasion af Kuwait i 1990 bemyndigede Sikkerhedsrådet ved resolution 678 (1990) (bilag 11) medlemsstaterne til at anvende magt for at tvinge Irak til tilbagetrækning fra Kuwait, og for at genoprette international fred og sikkerhed i regionen.
Resolutionen bemyndigede medlemsstater, der samarbejdede med Kuwait, til at benytte

»… alle de nødvendige midler til at tag

Kilde: Grundlovskomiteen af 2003, www.gk2003.dk, 11. oktober 2005, http://www.gk2003.dk/index1.php?id=4

---

Artiklerne på www.fritirak.dk er ikke nødvendigvis udtryk for Komiteen for et Frit Iraks holdning.

Copyright 2003-2005 www.fritirak.dk